Portal Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 sierpnia 2023 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie:

Przewodniczący: Sędzia SA Ewa Stryczyńska (spr.)

Sędziowie: SA Anita Górecka

SA Marcin Graczyk

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2023 r. w W.

sprawy S. S.

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

o wysokość emerytury policyjnej

na skutek apelacji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt XIII 1U 21345/18 I. oddala apelację;

II.zasądza od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. na rzecz S. S. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu apelacyjnym.

Anita Górecka Ewa Stryczyńska Marcin Graczyk

Sygn. akt III AUa 1602/21

UZASADNIENIE

Decyzją z 5 lipca 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. dokonał ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej S. S., określając ją od 1 października 2017 r. na kwotę 2.069,02 zł. Podstawą wydania decyzji był art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w zw. z art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biuro Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity z dnia 6 maja 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270). W świetle tego przepisu, emerytura osoby, która w latach 1944-1990 pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego, i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa i 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą. Wysokość tak ustalonego świadczenia nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która w momencie wydania zaskarżonej decyzji wynosiła 2.069,02 zł brutto.

S. S. odwołał się od ww. decyzji, wnosząc o ponowne ustalenie wysokości świadczenia w wysokości ustalonej przed 1 października 2017 r., a także o zasądzenie od organu rentowego kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów, względnie na podstawie norm przepisanych. Odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy emerytalnej przez oparcie decyzji na przepisach, które ze względu na wadliwy tryb ich uchwalenia, nie korzystają z przymiotu ustawy i posiadają tylko pozory normy ustawowej, a przez to na wydanie jej bez podstawy prawnej. Ponadto podniósł, że decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa niezgodnych z art. 2, art. 2 w zw. z art., 32 ust. 1 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1, art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, art. 30 i art. 47 Konstytucji RP, a także sprzecznych z wiążącymi Polskę aktami prawa międzynarodowego. Odwołujący się wskazał także na naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 10, art. 81 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy emerytalnej przez uniemożliwienie wypowiedzenia się mu co do materiałów zebranych w toku postępowania.

Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt XIII 1U 21345/18, Sąd Okręgowy w Warszawie XIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sekcja ds. odwołań od decyzji zmniejszających wysokość emerytur i rent byłym funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa zmienił zaskarżoną decyzję i ustalił S. S. prawo do emerytury policyjnej w wysokości obowiązującej przed 1 października 2017 r. oraz zasądził od Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. na rzecz S. S. kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Okręgowy ustalił, że S. S. został zwolniony ze służby 10 lutego 2006 r. Decyzją Dyrektora ZER MSWiA z 9 marca 2006 r. ustalono mu prawo do emerytury od 11 lutego 2006 r. Emerytura z tytułu wysługi lat wyniosła 75% podstawy wymiaru.

W związku z tzw. pierwszą ustawą dezubekizacyjną z 23 stycznia 2009 r., na podstawie otrzymanej z (...) informacji nr (...) o przebiegu służby S. S. w organach bezpieczeństwa państwa od 1 września 1975 r. do 1 października 1977 r., decyzjami z 28 października 2009 r. oraz z 17 grudnia 2009 r. dokonano ponownego ustalenia wysokości jego świadczenia emerytalnego. Z uwagi na krótki okres zaliczony jako okres służby w organach (...) (2 lata, 1 miesiąc i 1 dzień) w stosunku do łącznej wysługi, decyzje te nie obniżyły wysokości świadczenia S. S..

W związku z wejściem w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270) organ rentowy otrzymał z (...) informację nr (...) o przebiegu służby S. S. na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 1 września 1975 r. do 1 listopada 1977 r. (2 lata, 2 miesiące i 1 dzień), z uwagą, że dane dotyczące późniejszego okresu służby zostały zanonimizowane przez poprzedniego dysponenta akt. Na tej podstawie organ emerytalny dokonał ponownego ustalenia wysokości emerytury, określając ją od 1 października 2017 r. na kwotę 2.069,02 zł brutto.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wskaźnik podstawy wymiaru emerytury odwołującego się za okres służby na rzecz totalitarnego państwa obniżono do 0,0% podstawy wymiaru za każdy rok we wskazanym okresie i 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą i ustalono ją na poziomie 75% podstawy wymiaru, co stanowi kwotę 9.719,55 zł. Organ, powołując się na art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dodatkowo uznał, że wysokość ustalonego jak wyżej świadczenia nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czyli 2.069,02 zł brutto. W związku z tym Zakład ostatecznie ustalił wysokość świadczenia dla odwołującego się na taką właśnie kwotę wraz z przysługującymi wzrostami i dodatkami.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji wysokość emerytury odwołującego się określono decyzją waloryzacyjną z 27 lutego 2017 r. na kwotę 9.719,55 zł.

W sprawie udowodniono, że S. S. tuż po studiach złożył podanie o przyjęcie do pracy w (...) i 1 września 1975 r. został przyjęty do służby w (...) oraz mianowany na stanowisko funkcjonariusza w okresie służby przygotowawczej na stanowisko młodszego inspektora na etacie 013/I w (...). W tym samym dniu został powołany w stan słuchaczy (...) w K., z którego został odwołany 10 lipca 1976 r. Szkolenie to odbywało się w systemie skoszarowanym. Po ukończeniu studium, 1 sierpnia 1976 r. został mianowany na stanowisko młodszego inspektora (...), a 1 września 1976 r. na stanowisko młodszego inspektora na etacie 013/I (...) w P.. Odwołujący się zajmował się zadaniami dotyczącymi kierunku (...), do zakresu jego obowiązków należała obsługa oficerów pracujących w (...), m.in. poddawał ocenie wykonane przez nich zadania wywiadowcze, sporządzał im zadania w postaci szyfrogramów, zbierał informacje z innych wydziałów i przygotowywał pakiet zadań do przekazania oficerom w (...). S. S. miał obowiązek doskonalenia znajomości języka, zapoznawał się ze strukturą służb siłowych państw zachodnich, takich jak służby wywiadowcze, (...). Był to obowiązek wszystkich funkcjonariuszy pracujących w wydziale (...). Po skierowaniu go do filii w P. odwołujący się wykonywał zadania administracyjno-przygotowawcze, otrzymywał mało istotne zlecenia. Następnie, 15 lutego 1977 r. został odwołany z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowany na stanowisko młodszego inspektora (...).

Z uwagi na zawiadomienie przełożonych o chęci zawarcia związku małżeńskiego, przełożeni skierowali odwołującego się do W., ponieważ mieli zastrzeżenia co do przyszłej żony S. S.. Nie godząc się na podjęcie pracy w kontrwywiadzie, na swoją prośbę, zawartą w raporcie z 14 października 1977 r., w dniu 1 listopada 1977 r. odwołujący się został przeniesiony do (...). Zajmował się tam księgowością, sprawozdawczością, uczestniczył w budowach domów, remontach szpitali. Po 1977 r. pracował w (...). Następnie pracował w (...).

Odwołujący się nie kwalifikował się do procesu weryfikacji, prowadzonego w 1990 r., pełnił służbę w demokratycznym państwie po dniu 31 lipca 1990 r., kontynuując pracę w (...). Odwołujący się podpisał dokument ślubowania i podjął pracę w (...). W 1991 r. rozpoczął służbę w (...). Odbył kurs z zakresu protokołu dyplomatycznego. Następnie został naczelnikiem (...), pracował tam 7 lat i zajmował się zarządzaniem reprografią. W 1998 r. został (...), które współpracowało z (...). Następnie pełnił funkcję (...), gdzie odpowiadał za inspekcję prowadzoną w imieniu (...). Kolejno, został wyznaczony na dyrektora (...) i został skierowany do grupy stanowisk tymczasowych. W związku ze złożeniem raportu o przeniesienie na emeryturę, zakończył służbę w 2006 r. Sąd Okręgowy stwierdził, że odwołujący się w czasie służby nie uczestniczył w czynnościach zabezpieczających wydarzenia. Nie podejmował współpracy z opozycją, nie podejmował działań na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Powyższy stan faktyczny Sąd Okręgowy ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w aktach emerytalnych i w aktach osobowych nadesłanych przez (...) oraz na podstawie zeznań odwołującego się – w zakresie w jakim dotyczyły wykonywanych przez niego czynności. Zeznania te Sąd obdarzył walorem wiarygodności, ponieważ znalazły one odzwierciedlenie w treści akt personalnych i dowodach z dokumentów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w toku postępowania pełnomocnik organu rentowego, choć zgłaszał wniosek dowodowy w zakresie zwrócenia się do (...) o potwierdzenie prawidłowości wystawienia informacji o przebiegu służby strony odwołującej się, to w istocie nie wywodził, aby odwołujący się dopuścił się czynów związanych z naruszeniem podstawowych praw i wolności człowieka. Sąd oddalił wniosek pozwanego w tym zakresie, jako nieprzydatny do merytorycznego rozpoznania sprawy bowiem Sąd sam ma możliwość weryfikacji prawidłowości wystawionej przez (...) informacji o przebiegu służby oraz oddalił wniosek pełnomocnika strony odwołującej się, zawarty w odwołaniu w pkt. 5 i 6 sprowadzający się do kontroli prawidłowości uchwalenia ustawy. na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję także nieprzydatny do rozpoznania sprawy. Kwestionowany akt prawny został opublikowany w Dzienniku Ustaw więc funkcjonuje w obrocie prawnym niezależnie od ewentualnych wadliwości przy jego uchwalaniu.

Sąd Okręgowy wskazał, że kwestią sporną była ocena zasadności i zgodności z prawem obniżenia odwołującemu się wysokości emerytury w 2017 r., za okres służby od 1 września 1975 r. do 1 listopada 1977 r. w sposób nieproporcjonalny do okresu służby pełnionej zarówno w organach totalitarnego państwa jak i w strukturach demokratycznego państwa. Za rok służby w organach na rzecz totalitarnego państwa ustawodawca przyjął wskaźnik 0,0%, co sprawiło, że odwołujący za ten okres (w wymiarze 2 lat, 2 miesięcy i 1 dnia) pozostaje jakby poza systemem zabezpieczenia emerytalnego. Nadto obniżenie świadczenia przez zastosowanie drugiego reduktora w postaci wprowadzenia zasady, że nie może ono przekraczać średniej emerytury z powszechnego systemu, sprawia, że odwołujący się za okres służby w wymiarze 32 lat, 2 miesięcy i 9 dni (służba w (...)), okresy nieskładkowe (przed służbą) został potraktowany w sposób dyskryminujący w stosunku do tych funkcjonariuszy, którzy podjęli służbę po raz pierwszy po 31 lipca 1990 r.

Na mocy ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r., w szczególności jej art. 1, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego drugą już (po ustawie z 23 stycznia 2009 r.) regulację sprowadzającą się do obniżenia rent i emerytur osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa PRL. Ustawa nowelizująca, definiując w dodanym do ustawy nowelizowanej art. 13b nowe pojęcie „służby na rzecz państwa totalitarnego”, obniżyła świadczenia emerytalne, przyjmując w nowym art. 15c, że w przypadku osoby, która pełniła „służbę na rzecz totalitarnego państwa” i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 0% podstawy wymiaru - za każdy rok „służby na rzecz totalitarnego państwa” oraz 2,6 podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, la oraz 2-4 ustawy nowelizowanej. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio (art. 15c ust. 2).

Zgodnie z nowelizacją, emerytury nie podwyższa się, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Jednocześnie ustawodawca wprowadził ograniczenie, zgodnie z którym wysokość emerytury ustalonej zgodnie z art. 15c ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym w 2017 r. była to kwota 2.069,02 zł. Ta regulacja spowodowała niemożność uwzględnienia ponad wyznaczony przez ustawodawcę limit, przy obliczaniu emerytury, okresów zatrudnienia poza służbą mundurową i innych, o których mowa w art. 14 ustawy emerytalnej, które dotychczas doliczało się do wysługi emerytalnej i podwyższały one emeryturę o 1,3% podstawy jej wymiaru. Co więcej, ustawodawca, na mocy nowelizacji z 16 grudnia 2016 r. uchylił także wynikającą z dotychczasowego przepisu art. 15b ust. 2 zasadę, że w przypadku osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r. odpowiednio stosuje się m.in. art. 15 ust. 4, stanowiący, że emeryturę podwyższa się o 15% podstawy wymiaru emerytowi, którego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Obecnie nowy przepis art. 15c ust. 2 stanowi, że odpowiednio stosuje się art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6, przy czym emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b.

Ustawa nowelizująca uregulowała także tryb postępowania w sprawie wydania decyzji ustalających na nowo wysokość świadczeń oraz ustaliła, że od decyzji przysługuje prawo odwołania do właściwego sądu wg przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, a także, że złożenie odwołania od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania.

Zgodnie z art. 13b ust. 1 za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w tym przepisie, a między innymi takich, jak w pkt 5) służby i jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i ich poprzedniczki, oraz ich odpowiedniki terenowe: b) wypełniające zadania wywiadowcze i kontrwywiadowcze, tj. Departament I; a także, zgodnie z art. 13b ust. 2 za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się również: 1) służbę na etacie: h) słuchacza na kursach Służby Bezpieczeństwa, organizowanych przez jednostki i szkoły wchodzące w skład Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Zatem jednostki organizacyjne, w których pełnił służbę odwołujący się w okresie, o którym jest mowa w informacji nadesłanej przez (...) do Dyrektora ZER MSWiA formalnie spełniają kryterium organu totalitarnego państwa.

Z kolei art. 13a ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) stanowi, że na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i taką też informację organ otrzymał w odniesieniu do osoby odwołującego. Zgodnie z art. 13a ust. 5, informacja powyższa jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12.

Sąd Okręgowy odniósł się do kwestii konieczności wydania rozstrzygnięcia bez oczekiwania na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 4/18. Przypomniał, że postanowieniem z 24 stycznia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt XIII 1U 326/18, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP analogicznych przepisów ustawy, zastosowanych przez organ rentowy w decyzji zaskarżonej odwołaniem innego uprawnionego do emerytury/policyjnej renty inwalidzkiej na podstawie przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…) (tj. art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c w zw. z art. 13b) oraz innych przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (…) (art. 1 i art. 2). Na skutek tego pytania prawnego zainicjowane zostało przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o sygn. akt P 4/18, które nie zostało zakończone. Na tej podstawie Sąd Okręgowy zawieszał postępowania w innych sprawach o podobnym stanie faktycznym i opartych na tej samej podstawie prawnej. Sąd Okręgowy doszedł jednak do przekonania, że dalsze oczekiwanie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi uprawnieniami odwołującego się do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak również z uprawnieniem wynikającym z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284).

Sąd Okręgowy wskazał, że istnieją wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji, jednak wobec niemożności uzyskania w tym względzie niebudzącego wątpliwości prawnych rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego sąd powszechny powinien wziąć tę odpowiedzialność na siebie. Wynika to z konieczności zapewnienia obywatelowi w ramach procesu wymierzania sprawiedliwości prawa do sądu bezpośrednio na podstawie Konstytucji (art. 45 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd Okręgowy dodał, że w sprawie zaistniał faktyczny brak możliwości dokonania kontroli zgodności z Konstytucją przepisów ww. ustawy przez Trybunał Konstytucyjny, gdyż nie jest możliwe uzyskanie kontroli konstytucyjnej przez przewidziany do tego organ - Trybunał Konstytucyjny z jednoczesnym zapewnieniem stronie rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

Sąd pierwszej instancji jednocześnie podkreślił, że orzekanie o zgodności ustawy z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP), co niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z ustawą zasadniczą nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami.

Sąd Okręgowy uznał zatem, że w sprawie niniejszej zachodzi konieczność dokonania przez ten Sąd samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów powoływanej ustawy, będących podstawą obniżenia wysokości świadczeń odwołującego się.

Skutkiem dokonanej przez Sąd rozproszonej kontroli konstytucyjnej (na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. Konstytucji) było pominięcie zakwestionowanych przepisów ustawy. Przepisy ustawy, determinujące treść decyzji organu emerytalno-rentowego, naruszają bowiem przepisy Konstytucji RP, co dyskwalifikuje możliwość uznania wydanej na ich podstawie decyzji, jako zgodnej z prawem. Tym samym, w ocenie Sądu Okręgowego, odwołanie zasługuje na uwzględnienie, choć odwołujący się formalnie pełnił służbę na rzecz organów totalitarnego państwa, wskazanych w art. 13b ust. 1 ww. ustawy.

Rozwijając wątek niekonstytucyjności przepisów powoływanej ustawy Sąd Okręgowy podniósł, że analiza orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego 24 lutego 2010 r. (K 6/09), a także argumentacja przedstawiona przez Sąd Najwyższy w uwagach z 9 grudnia 2016 r. (znak BSA 111-021-525/16) i w opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z 13 grudnia 2016 r. do rządowego projektu ww. nowelizacji pozwala przyjąć, że przepisy, w oparciu o które wydano decyzje, tj.: art. 15c i art. 22a oraz art. 13 ust. 1 lit. 1c w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej, są niezgodne z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – z uwagi na ukształtowanie regulacji ustawowej w sposób ograniczający wysokość emerytury i renty mimo odpowiedniego okresu służby, w zakresie w jakim dokonano tą regulacją naruszenia zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa prawa i stanowionego przez niego prawa, powodującego nierówne traktowanie części funkcjonariuszy w porównaniu z tymi, którzy rozpoczęli służbę po raz pierwszy po 11 września 1989 r., skutkując ich dyskryminacją. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, analizując rozwiązania wprowadzone do systemu prawnego w 2009 r. obniżające świadczenia funkcjonariuszom, że przyjęte wówczas w ustawie unormowania zachowują indywidualne naliczanie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Oznacza to, że wyżsi oficerowie oraz ci, którzy wysłużyli maksymalną liczbę lat, otrzymają w dalszym ciągu wyższe emerytury niż niżsi rangą funkcjonariusze tych organów. Długość służby ma tu mniejsze znaczenie. Ci bowiem, którzy krócej służyli w tych organach, a dłużej w UOP, a następnie w ABW i AW, będą mieli emerytury niewiele niższe niż ci funkcjonariusze, którzy wstąpili do służby od połowy 1990 r. Celem ustawodawcy kierującego się zasadą sprawiedliwości społecznej było obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej do poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Narzędziem do tego celu było obniżenie tym funkcjonariuszom podstawy do wymiaru emerytur policyjnych z 2,6% na 0,7% przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowych korzystniejszych niż w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych podstaw wymiaru emerytur policyjnych (…).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że ustawodawca nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Trybunał stwierdził nadto, że ustawodawca – dysponując odpowiednim marginesem swobody oceny, czy i do jakiego stopnia relewantna różnica w podobnej skądinąd sytuacji zasługuje na odmienne potraktowanie – zmierzał do osiągnięcia słusznego celu i zachował racjonalną proporcję między zastosowanym narzędziem a tym celem.

Wykładnia przepisów wprowadzonych w 2009 r., obniżających emerytury części grupy funkcjonariuszy „służb mundurowych”, dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, pozwala – w ocenie Sądu pierwszej instancji – na dokonanie wykładni przepisów wprowadzonych nowelą z 2016 r.

Przedstawione powyższej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu Okręgowego, prowadzi do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją nowej regulacji, gdyż ingerencja w sferę świadczeń w nowej ustawie jest znacznie dalej idąca a współczynnik przyjęty dla obliczenia świadczenia (0%) i ograniczenie wysokości tej emerytury maksymalnie do średniej emerytury z systemu powszechnego jest oczywiście sprzeczne z rozważaniami przyjmowanymi w cytowanym wyżej orzeczeniu.

Ocena zgodności z Konstytucją pierwszej ustawy dezubekizacyjnej nastąpiła przy uwzględnieniu rzeczywistej wysokości świadczeń uzyskiwanych przez byłych funkcjonariuszy a w tym z uwzględnieniem sposobu obliczania tych świadczeń przy przyjęciu współczynnika 0,7% za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa totalitarnego. Trybunał uznał, że taki współczynnik nie narusza zasad konstytucyjnych, gdyż wysokość świadczeń jest rekompensowana poprzez dodatki przyznawane funkcjonariuszom, a co więcej wskazany współczynnik nie powoduje, że kwota rzeczywistego świadczenia otrzymywanego przez byłych funkcjonariuszy jest niższa niż kwoty przyznawanej w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. W nowej regulacji (z 2016 r.) ów współczynnik określono jako 0% a dodatkowo wysokość świadczeń dla byłych funkcjonariuszy ograniczono do maksymalnej kwoty przeciętnych świadczeń wypłacanych w systemie powszechnym [vide: odnośnie emerytury (art. 15c ust. 3 ustawy), renty inwalidzkiej (art. 22a ust. 3 ustawy), czy renty rodzinnej (art. 24a ust. 2 ustawy)].

Znowelizowane przepisy ustawy naruszają również zasadę proporcjonalności pomiędzy zastosowanymi środkami, a celem, który ma być osiągnięty przez państwo. Konieczność zachowania „sprawiedliwej równowagi” pomiędzy żądaniami wynikającymi z powszechnego interesu społecznego, a wymogami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki jest wymogiem akcentowanym również przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (sprawa Adam Cichopek przeciwko Polsce – skarga 15189).

Z tej perspektywy Sąd uznał, że nowa regulacja ustawowa narusza granice zgodności z Konstytucją RP wyznaczone orzeczeniem TK (K 6/09). Wnioskując bowiem a contrario z cytowanego uzasadnienia TK, w ocenie Sądu Okręgowego wynika, że współczynnik 0,7% stanowił absolutne minimum, poniżej którego świadczenia byłyby wyliczane w sposób naruszający omawiane zasady konstytucyjne. Tym samym w oparciu o uzasadnienie cytowanego orzeczenia TK w sprawie K 6/09 można uznać, że Trybunał podważył zgodność z Konstytucją RP normy ustalającej wysokość świadczeń dla byłych funkcjonariuszy obliczanych z użyciem współczynnika niższego niż 0,7% za każdy rok wskazanej służby. Tym samym norma ustalająca wskaźnik na poziomie niższym a w szczególności wskaźnik ustalony jako 0% musi być uznana za niezgodną z Konstytucją w świetle ww. orzeczenia TK (K 6/09). Oznacza to, że zapisy nowej ustawy ustalające taki sposób obliczania świadczeń z uwzględnieniem wskaźnika 0% za każdy rok służby są oczywiście niezgodne z Konstytucją, gdyż treść nowej normy jest sprzeczna i dalej idąca niż granice wyznaczone w orzeczeniu TK w sprawie K 6/09. Tym samym w tej kwestii Sąd Okręgowy uznał, że może samodzielnie dokonać odmowy zastosowania przepisów ustawy jako oczywiście niezgodnych z Konstytucją.

Naruszenie Konstytucji RP zachodzi oczywiście również wtedy, gdy treść danej normy jest dalej idąca co do naruszeń zasad konstytucyjnych niż poprzednia regulacja (wnioskowanie a minori ad maius). Taka zaś sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie w odniesieniu do zastosowania współczynnika 0% do obliczania wysokości świadczeń. Tym samym również z uwagi na oczywistą sprzeczność nowych regulacji w zakresie zastosowania do obliczenia świadczeń współczynnika 0% możliwe było odmówienie ich zastosowania przez sąd powszechny, tym bardziej, że już uprzednio dokonano weryfikacji świadczeń odwołującego się zważywszy na ten sam okres służby.

Poza powyższymi argumentami za niezgodnością z Konstytucją omawianych przepisów znowelizowanej ustawy, w ocenie Sądu Okręgowego, przemawia również szereg innych argumentów.

Przede wszystkim, zdaniem Sądu Okręgowego, ustawa zaopatrzeniowa, w brzmieniu nadanym mocą art. 1 ustawy nowelizującej z grudnia 2016 r., jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, proklamującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, zawierającym zasady stanowiące trzon państwa demokratycznego i prawnego, takie jak: zasada ochrony praw nabytych, zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta, wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, opiera się na wymaganiu pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, które powodują, że jednostka może decydować o własnym postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa oraz przewidywalności konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć za sobą (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 stycznia 2010 r., K 6/09). Zdaniem Sądu Okręgowego wspominania nowelizacja łamie zasadę zaufania do państwa i prawa. Prawodawca, który po raz drugi obniża świadczenia emerytalne i rentowe tej samej grupie osób, przy czym – czyniąc to po raz drugi – narusza zasady i wartości konstytucyjne, w tym w szczególności w 2016 r. przekraczając dozwolone Konstytucją RP, standardami międzynarodowymi oraz nakreślone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 lutego 2010 r. granice, naruszając istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. Przepisy prawa winny zapewniać jednostce bezpieczeństwo prawne i umożliwiającej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w przyszłości w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych.” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., P 3/00).

Ustawa nie przewiduje obliczania świadczenia obniżonego proporcjonalnie do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, lecz zawiera mechanizm umożliwiający automatyczne spłaszczenie jego wysokości. Przewidziany w ustawie sposób obliczania świadczeń z tytułu zabezpieczenia emerytalnego i rentowego narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji). Uprawnienia emerytalne i rentowe mają charakter praw majątkowych ściśle związanych z sytuacją prawną jednostki, przez co nie powinny podlegać mechanicznym uśrednieniom.

Przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego. Wprawdzie przepisy Konstytucji RP ustawodawcy pozostawiają kwestię ustalenia wysokości świadczenia, jednakże należy zważyć, że strona odwołująca ma prawo oczekiwać, że wysokość jej świadczenia będzie ustalona wedle preferencyjnych reguł w stosunku do powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego z racji tego, że służyła w szczególnych warunkach (dyspozycyjność, narażenie na stres, utratę zdrowia, a nawet życia.). System zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych stanowi szczególny rodzaj ustawowego „przywileju”, który jest uzasadniony warunkami służby, co z kolei uzasadnia, że wysokość świadczenia należnego byłemu funkcjonariuszowi z tego systemu winna być wyższa niż przeciętna wysokość analogicznego świadczenia z powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r. (K 2/07): „likwidując spuściznę po totalitarnych systemach komunistycznych, demokratyczne państwo oparte na rządach prawa musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa. Nie może stosować żadnych innych środków, ponieważ wówczas nie byłoby lepsze od totalitarnego reżimu, który ma zostać całkowicie zlikwidowany. Demokratyczne państwo oparte na rządach prawa dysponuje wystarczającymi środkami, aby zagwarantować, że sprawiedliwości stanie się zadość, a winni zostaną ukarani. Nie może ono jednak i nie powinno zaspokajać żądzy zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości.”

Wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016 r. regulacje, w ocenie Sądu Okręgowego, pozostają sprzeczne z zasadą równouprawnienia jednostek spełniających tożsame kryteria formalne do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Irrelewantna dla takiego ukształtowania zasad naliczania świadczenia pozostaje bowiem kwestia uprzedniej służby w organach bezpieczeństwa państwa totalitarnego, bowiem ten okres ustawodawca już uprzednio zróżnicował wprowadzając podstawę wymiaru 0,7% za każdy rok służby. Dalsze różnicowanie w odniesieniu do służby po 31 lipca 1990 r. stanowi zaprzeczenie standardów wskazanych uprzednio przez Trybunał Konstytucyjny i narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W ocenie Sądu słuszny jest zarzut, że skutkiem zaskarżonej decyzji organu rentowego jest retroakcja ustawy, a więc zastosowanie przepisów nowo ustanowionych do stanu faktycznego mającego miejsce przed ich wprowadzeniem w życie. Tymczasem dla tej retroaktywności nie można znaleźć podstaw, w szczególności w innych wartościach konstytucyjnych. Obliczenie emerytury/renty przez odwołanie się do kryterium przeciętnej emerytury i renty, a także przyjęcie obniżenia o 10% podstawy wymiaru renty za każdy rok służby przed 1990 r. (co w istocie prowadzi do pozbawienia prawa do zabezpieczenia społecznego w zakresie uposażenia rentowego) niewątpliwie faktycznie obniża świadczenia wypracowane przez osobę skarżącą w okresie służby na rzecz państwa demokratycznego po 1990 r. Jest to sprzeczne z ratio legis wskazanej ustawy, która miała dotyczyć obniżenia świadczeń za okres służby na rzecz państwa totalitarnego, a nie demokratycznego.

Ustawodawcy przysługuje pewna swoboda co do określenia cechy relewantnej, według której dokonywane jest zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych adresatów. Nie oznacza to wszakże, że dobór cechy relewantnej nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli. Dobór taki musi być racjonalny i znajdujący oparcie w rzeczywistych różnicach, nie może być dowolny, a ustawodawca musi dbać o to, aby dobór tejże cechy sam w sobie, nie stanowił naruszenia zasady równości wobec prawa.

Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje równo traktować podmioty równe. Na równe traktowanie zasługują więc wszyscy emeryci „mundurowi” objęci ustawą emerytalną. Wyróżnianie zaś z tej grupy dodatkowej podgrupy, która służyła przed 1990 r. i odbieranie uprawnień emerytalnych wypracowanych po 1990 r. nie ma uzasadnienia w szczególnej sytuacji, która pozwalałaby na takie zróżnicowanie.

W ocenie Sądu Okręgowego ustawa dyskryminuje odwołującego się także w stosunku do osób, które nie przeszły pozytywnie weryfikacji bądź samodzielnie odeszły ze służby i począwszy od sierpnia 1990 r. zyskały status pracowników. Tymczasem emerytura obliczona dla tej samej podstawy wymiaru dla osoby posiadającej analogiczny staż okresów składkowych w powszechnym systemie emerytalnym, byłaby znacząco wyższa. W związku z tym, odwołujący się znajduje się w niekorzystnej sytuacji, w której dla jej prawa do zabezpieczenia społecznego bardziej opłacalne stałoby się odejście ze służby w 1990 r. i wykorzystywanie swoich zdolności w wolnej Polsce w ramach stosunku pracy.

Sąd Okręgowy stwierdził nadto, że funkcjonariusze ujęci w katalogu zawartym w art. l3b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. są dyskryminowani także względem innych funkcjonariuszy państwowych (w szczególności twórców systemu, przedstawicieli władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej itp.) odpowiedzialnych w znacznie większym stopniu za funkcjonowanie państwa nazywanego przez ustawodawcę „totalitarnym”. Zgodnie z obecnym stanem prawnym nie zostali oni objęci żadnymi regulacjami prawnymi ingerującymi w ich świadczenia emerytalne czy rentowe.

Ograniczenie praw emerytalnych funkcjonariuszy - adresatów ustawy nowelizującej do średniej przeciętnej wysokości świadczeń wypłacanych przez ZUS z FUS, mimo, że począwszy od 1990 r. pełnili oni taką samą służbę, jak funkcjonariusze przyjęci do służby po raz pierwszy, bez względu na staż, stopnie i inne okoliczności tożsame z dotyczącymi osób przyjętych od 1990 r., stanowi pogwałcenie zasady równości, a także sprawiedliwości społecznej.

Zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jest składową demokratycznego państwa prawnego, czyli jedną z wiodących zasad całego porządku prawnego RP. Zasada równości jest normą prawa przedmiotowego, jak też wynika z niej szczególnego rodzaju prawo podmiotowe tj. prawo do równego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że zasada równości „polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących” (tak już w orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny z 9 marca 1988 r., U 7/87 i konsekwentnie w wielu późniejszych orzeczeniach). W takiej sytuacji obowiązkiem państwa jest zagwarantowanie jednostkom równości na płaszczyźnie prawnej. Dlatego też wyróżnia się m.in. „równość w prawie” oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości. Przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP niewątpliwie więc odnosi się do kształtowania treści prawa zgodnie z zasadą równości. Równość w stanowieniu prawa oznacza obowiązek tworzenia przez władzę publiczną takich regulacji prawnych, które czynią zadość nakazowi jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w sytuacjach podobnych.

W przepisach ustawy, stanowiących podstawę prawną skarżonej decyzji, ustawodawca wyróżnił grupę osób, które „pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa”, która to grupa została wyróżniona spośród wszystkich uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych. Grupa ta została przez ustawodawcę zdefiniowana w art. 13b ustawy. Ustawa nie rozróżnia natomiast w tej grupie osób, które pełniły służbę jedynie „na rzecz totalitarnego państwa” od tych, które zostały następnie pozytywnie zweryfikowane i pełniły służbę także na rzecz demokratycznego państwa. W konsekwencji, w efekcie wprowadzonej regulacji, wszystkie osoby, które miały chociażby epizod w „służbie ma rzecz totalitarnego państwa”, a następnie, nawet przez wiele lat, pełniły także służbę na rzecz III RP czyli państwa demokratycznego, zostają dotknięte regulacjami ustawy, tj. obniżeniem świadczeń emerytalno-rentowych i to zarówno tych wypracowanych przed 1990 r., jak i po tej dacie.

Wobec powyższego w ocenie Sądu Okręgowego ustawodawca złamał zasady równości wobec prawa („równości w prawie”). Jest konstytucyjnie niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy w zakresie nabywania przez nich uprawnień rentowych i emerytalnych począwszy od 1 sierpnia 1990 r., w oparciu o kryterium pełnienia przez część z nich służby także do 1990 r. Każdy funkcjonariusz organów bezpieczeństwa PRL, który pozytywnie przeszedł weryfikację i został zatrudniony w nowo tworzonych służbach, powinien mieć za tę służbę w pełni gwarantowane, równe prawa z powołanymi do tych służb po raz pierwszy od 1 sierpnia 1990 r., w tym równe prawa do korzystania z ustalonych dla służb mundurowych zasad zabezpieczenia społecznego. Zasada ta ma pełne uzasadnienie w konstytucyjnej równości wobec prawa i znalazła odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09.

Zdaniem Sądu Okręgowego nie można racjonalnie i konstytucyjnie uzasadnić rozróżnienia sytuacji funkcjonariuszy pełniących służbę po 31 lipca 1990 r. jedynie w oparciu o fakt, czy pełnili oni wcześniej służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Dla uprawnień nabywanych począwszy od 1 sierpnia 1990 r. okoliczność ta nie powinna mieć żadnego znaczenia. Funkcjonariusze ci pełnili służbę dla III RP, podobnie jak ci przyjęci w III RP do służby po raz pierwszy 12 września 1989 r. (art. 13c pkt 1 ustawy emerytalnej funkcjonariuszy), z narażeniem bezpieczeństwa, zdrowia i życia.

Omawiana ustawa narusza również, w ocenie Sądu Okręgowego, zasadę proporcjonalności, która na gruncie prawa polskiego wynika z art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r. w sprawie K 9/95), a dodatkowo jest zasadą prawa unijnego.

Z zasady proporcjonalności wypływa przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków, a także wymóg zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli (tak przykładowo w orzeczeniu TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94). Zasada ta sprowadza się więc do tego, że w sytuacji gdy cel regulacji prawnej można osiągnąć za pomocą dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu niż drugi, to należy wybrać korzystniejszy dla podmiotu.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 1 obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Omawiane przepisy formułują więc zasadniczo dwa prawa podmiotowe: prawo do ochrony mienia i jego poszanowania oraz prawo do zabezpieczenia społecznego. Ugruntowane jest orzecznictwo Trybunału Strasburskiego, że zasady leżące u podstaw art. 1 Protokołu nr 1 (a więc zasady ochrony własności i mienia) znajdują zastosowanie w stosunku do rent i emerytur, bowiem prawo do emerytury lub renty stanowi prawo majątkowe w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1.

Dodatkowo, ustawodawca omawianą regulacją naruszył zasadę sprawiedliwości społecznej, która m.in. nakazuje równo traktować podmioty równe, a także nakazuje realizację i ochronę takich wartości konstytucyjnych, jak solidarność społeczna, czy bezpieczeństwo socjalne.

Podsumowując, w ocenie Sądu Okręgowego rację ma Sąd Najwyższy, wywodząc, że brak jest podstaw, „aby wyłącznie ze względu na służbę przed 1 sierpnia 1990 r. pozbawiać możliwości uwzględnienia służby na rzecz Państwa Polskiego po tej dacie w wymiarze wynikającym z prawa obowiązującego w chwili nabycia poszczególnych uprawnień. Takie postępowanie jest niezgodne z dotychczasowym rozumieniem zasady ochrony praw nabytych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzał, że chodzi o zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych” (uwagi SN do projektu ustawy).

Sąd dodatkowo zauważył, że wywodzone naruszenia praw podstawowych i zasad ogólnych wywodzonych z traktatów europejskich, w istocie musiałyby prowadzić również do naruszenia tożsamych zasad i praw określonych w Konstytucji RP. Nie ma bowiem wątpliwości, że tożsame zasady i podobnie interpretowane wynikają z przepisów Konstytucji RP (zasada godności człowieka - art. 30 Konstytucji RP, zasada rządów prawa art. 2 i 7 Konstytucji RP, zasada równości i niedyskryminacji - art. 32 Konstytucji RP, zasada prawa do rzetelnego procesu i efektywnej kontroli sądowej – art. 45 Konstytucji RP, zasada sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy – art. 175 i art. 10 Konstytucji, zasada proporcjonalności, która na gruncie prawa polskiego wynika także z art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. w sprawie K 9/95, dalej zasada ochrony własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP).

Z powyższej perspektywy ocena, czy przedmiotowa ustawa naruszyła wskazane zasady ogólne nie wymaga odnoszenia się do przepisów prawa międzynarodowego, skoro tożsame i tożsamo interpretowane zasady ogólne zostały wyrażone w prawie krajowym. Z drugiej strony oznacza to, iż stwierdzenie braku naruszenia zasad konstytucyjnych wyrażonych w prawie krajowym musi również oznaczać brak naruszenia tożsamych zasad wyrażonych na gruncie prawa europejskiego.

Konkludując, Sąd Okręgowy uznał, że przepisy znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej w zakresie wyżej omówionym są niezgodne ze wskazanymi przepisami i zasadami konstytucyjnymi i z tego względu nie mogły stanowić prawidłowej podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd Okręgowy stwierdził brak w aktach osobowych odwołującego się dowodów, jakoby odwołujący faktycznie pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa skoro przed 1990 r., wobec czego uznał odwołanie za zasadne.

Apelację od powyższego wyroku złożył pozwany organ, zaskarżając go w całości oraz zarzucając Sądowi Okręgowemu naruszenie:

art. 15c w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przez ich niezastosowanie w sytuacji gdy bezspornym jest, że odwołujący się pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa zdefiniowaną w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a w związku z tym spełnione zostały przesłanki warunkujące ponowne przeliczenie jego świadczenia z zabezpieczenia społecznego służb mundurowych,

art. 15c w zw. z art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin przez ich niezastosowanie, a tym samym błędne ustalenie wysokości policyjnej emerytury w stosunku do byłego funkcjonariusza pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej,

art. 1 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy z informacji o przebiegu służby wynika jednoznacznie, że odwołujący się pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej,

§ 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin przez jego niezastosowanie, a tym samym niewłaściwe zastosowanie zasad ustalania wysokości policyjnej emerytury w stosunku do byłego funkcjonariusza, pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej,

art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15c ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przez ich niezastosowanie i wydanie orzeczenia z pominięciem obowiązujących przepisów prawa,

art. 188 Konstytucji RP poprzez samodzielne rozstrzygniecie niejako „w zastępstwie” Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja, pomijając wynikającą z tego przepisu wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzania zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

art. 177 § 1 pkt 3 ¹ k.p.c. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach oznaczonych sygn. akt P 4/18 i 16/19, w których ma zostać rozstrzygnięta kwestia zgodności z Konstytucją art. 15c, art. 22a i art. 24a w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2 tej ustawy, w sytuacji gdy głównym zarzutem odwołującego się jest niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji;

art. 2, art. 7, art. 8 , art. 30, art. 32, art. 42 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 188, art. 178, art. 193 Konstytucji RP oraz art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przez autonomiczne uznanie, że art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, równości wobec prawa i godności, oraz zasadę ochrony praw nabytych, w sytuacji gdy zakwestionowane przepisy wprowadzone zostały w celu zniwelowania nieuzasadnionych przywilejów, niesłusznie przyznanych funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa oraz wobec braku konstytucyjnych gwarancji wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i dopuszczanej zarówno przez przepisy krajowej jak i prawo europejskie możliwości dokonywania modyfikacji reguł przyznawania świadczeń z zaopatrzenia społecznego,

art. 233 k.p.c. w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w związku z tym bezpodstawne uznanie, że służba odwołującego się nie stanowi „służby na rzecz totalitarnego państwa” w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, pomimo ustalenia w toku postępowania dowodowego, że była pełniona w jednostce wymienionej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tj. w (...),

art. 232 k.p.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 13b i art. 15c ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej przez bezpodstawne uznanie, że pozwany organ zobowiązany był do wykazywania, że odwołujący się podejmował jakąkolwiek działalność polegającą na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, trwale związaną z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego, pomimo braku takiej przesłanki w treści ww. przepisów ustawy zaopatrzeniowej,

art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez bezpodstawne przyjęcie, że dla uznania, że służba wykonywana była na rzecz totalitarnego państwa niezbędne jest wykazanie faktu osobistego podejmowania działań polegających na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, naruszaniu podstawowych opraw i wolności człowieka, gdy z literalnego brzmienia art. 13b wynika wprost, że kwalifikacja powyższa uzależniona jest jedynie od ustalenia faktu pełnienia służby w jednej z jednostek wymienionych w tym przepisie,

art. 233 § 1 w zw. z art. 252 k.p.c. polegające na zakwestionowaniu przez Sąd pierwszej instancji oświadczenia (...), pomimo braku udowodnienia przez odwołującego się okoliczności przeciwnych;

art. 87 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji związania treścią uchwały SN z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20,

art. 98 k.p.c. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. oraz art. 102 k.p.c. przez obciążenie pozwanego obowiązkiem zapłaty kosztów zastępstwa procesowego w sytuacji gdy pozwany organ emerytalny na podstawie art. 2 ust 1-4 ustawy zmieniającej zobowiązany był wydać decyzję o treści jak decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, a w związku z powyższym zaistniały przesłanki z art. 102 k.p.c. do nieobciążania organu emerytalnego kosztami postępowania,

Powołując się na te zarzuty pozwany wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie odwołań od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości policyjnej emerytury i zasądzenie od odwołującej się na rzecz pozwanego organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu sądowi decyzję w zakresie zasądzenia na rzecz pozwanego kosztów zastępstwa procesowego za drugą instancję.

W odpowiedzi na apelację odwołujący się wniósł o oddalenie apelacji pozwanego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja organu rentowego podlegała oddaleniu. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe co do zasady, choć przy innych wnioskach co do podstawy faktycznej wyroku i odmiennej interpretacji jego podstawy prawnej. Sąd Apelacyjny nie podziela bowiem argumentacji, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku.

Postępowanie apelacyjne jest postępowaniem odwoławczym i kontrolnym, zachowuje jednak charakter postępowania rozpoznawczego. W myśl art. 382 k.p.c. sąd drugiej instancji orzeka na podstawie materiału zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji oraz postępowaniu apelacyjnym. W systemie apelacji pełnej sąd drugiej instancji ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w granicach zaskarżenia. Dokonuje własnych ustaleń faktycznych prowadząc lub ponawiając dowody albo poprzestając na zaaprobowanym materiale zebranym w pierwszej instancji, kontroluje prawidłowość postępowania przed sądem pierwszej instancji. Przyjęte jest, że sąd drugiej instancji może przyjąć ustalenia za własne lub zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku sądu pierwszej instancji nawet bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego uzasadniającego odmienne ustalenia, chyba że szczególne okoliczności wymagają ponowienia lub uzupełnienia tego postępowania (por. m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 maja 2020 r., sygn. I CSK 637/19).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem obniżenia odwołującemu się wysokości emerytury policyjnej, co nastąpiło na podstawie decyzji organu emerytalnego z 5 lipca 2017 r., obniżającej wysokość należnej odwołującemu się emerytury począwszy od 1 października 2017 r. Sąd Okręgowy zmienił przedmiotową decyzję organu rentowego i ustalił, że odwołującemu się przysługuje prawo do emerytury policyjnej w wysokości ustalonej przed 1 października 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten podniósł, że choć odwołujący się formalnie pełnił służbę na rzecz organów totalitarnego państwa, wskazanych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, to przepisy, na podstawie których wydano sporną decyzję, naruszały przepisy Konstytucji RP a przez to wymagały pominięcia. Ponadto Sąd Okręgowy stwierdził, że brak było w niniejszej sprawie dowodów potwierdzających pełnienie przez odwołującego się służby na rzecz totalitarnego państwa.

W ocenie Sądu Apelacyjnego konkluzja Sądu Okręgowego co do tego, że brak jest przesłanek uzasadniających obniżenie świadczeń odwołującego się ostatecznie jest trafna, jednak argumentacja przywołana na jej poparcie nie jest prawidłowa.

Przede wszystkim Sąd Apelacyjny nie podziela argumentacji i rozważań Sądu pierwszej instancji, które niejako a priori doprowadziły do podważenia, jako niekonstytucyjnej, całości regulacji odnoszących się do obniżania świadczeń funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Podkreślenia wymaga, że odwoławcze postępowanie sądowe toczące się na skutek odwołań od decyzji organów rentowych dotyczących obniżenia wysokości świadczeń na podstawie art. 15c czy art. 22a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r. poz.1626 ze zm., dalej jako „ustawa zaopatrzeniowa”) w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270, dalej jako „ustawa zmieniająca”) nie może cechować się schematyzmem podejmowania rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający taką sprawę nie powinien bowiem wyrokować przy zastosowaniu założenia mogącego odnosić się do każdej sprawy, gdyż mogłoby prowadzić to do wniosku, że wszystkie decyzje wydane na podstawie wskazanych wyżej przepisów godzą w konstytucyjne prawa odwołujących się. Dla takiej tezy brak jest uzasadnionych podstaw, gdyż każdy stan faktyczny zawiera inne dane i może prowadzić do innych wniosków co do faktów, a w konsekwencji do zróżnicowania w zakresie zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Przyjęcie takiego modelu oznaczałoby wyłączenie z góry przez sąd powszechny całej regulacji z zakresu zabezpieczenia społecznego, przez automatyczne przyjęcie stanowiska bez odniesień do indywidualnie rozpoznawanej sprawy, co uznać należy za z gruntu niewłaściwe. Nie można bowiem uznać, że wszystkie odwołania od decyzji organów rentowych, ustalających ponownie wysokość świadczeń zaopatrzeniowych należnych funkcjonariuszom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa lub członkom ich rodzin, powinny być zmienione, jako oparte na niekonstytucyjnych przepisach, bez uprzedniego zbadania ustalonych w sposób kompletny okoliczności konkretnej sprawy.

Spostrzeżenie to uzasadnione jest wnioskiem wyprowadzonym z argumentacji przytoczonej przez Sąd Okręgowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która mogłaby znaleźć zastosowanie także w innych sprawach toczących się na skutek odwołań od decyzji obniżających świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy w związku ze stwierdzeniem pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w organach wymienionych w art. 13b ww. znowelizowanej ustawy. Argumentacja ta ma bowiem charakter uniwersalny, odnoszący się do ogółu omawianej regulacji ustawowej. Sąd Okręgowy okazał się przy tym dalece niespójny i niekonsekwentny, powołując się z jednej strony na obowiązek dokonywania indywidualnej oceny sytuacji każdego świadczeniobiorcy, a drugiej stosując arbitralną ocenę zaskarżonej decyzji w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzając w ogóle analizy charakteru służby odwołującego się i w konsekwencji zastosował niedopuszczalny automatyzm przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd Apelacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w części obejmującej kwalifikację służby S. S. od 1 września 1975 r. do 1 listopada 1977 r. Co istotne, nie było sporu co do tego, że jednostka, w której w tym okresie pełniona była służba ((...)), została wymieniona w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret pierwszy ustawy zaopatrzeniowej jako jednostka organizacyjna (...) wypełniająca zadania wywiadowcze i kontrwywiadowcze.

Należy zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy w uchwale z 16 września 2020 r. (sygn. III UZP 1/20), wskazał – analizując wątek historyczny omawianej regulacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy – że w latach 90-tych XX wieku Sejm RP podejmował uchwały w sprawie potępienia totalitaryzmu komunistycznego (M.P. Nr 20, poz. 287). Kwestia ta była również przedmiotem wypowiedzi na forum międzynarodowym (np. rezolucja nr 1096 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z 27 czerwca 1996 r. w sprawie metod likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych; Raport Komisji Prawnej i Praw Człowieka nr 7568 z 3 czerwca 1996 r. na temat: Metody likwidacji spuścizny po byłych totalitarnych systemach komunistycznych) potępiających komunistyczny ustrój polityczny.

Pierwsze zmiany, obniżające część przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa, wprowadziła ustawa nowelizująca z 2009 r. Cel, któremu miała służyć ta regulacja wynikał z preambuły ustawy, w której ustawodawca kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wykluczającą tolerowanie i nagradzanie bezprawia wskazał, że system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka, zwalczające organizacje i osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa. Dostrzeżono wówczas, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje, korzystając z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za utrwalanie nieludzkiego systemu władzy.

Do tego celu nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), wskazując, że w założeniu ustawy nowelizującej z 2009 r. wprowadzony mechanizm weryfikacyjny przewidywał ponowne obliczenie wysokości emerytury osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1994-1990 (Dz. U. z 2020 r. poz. 306, dalej jako „ustawa lustracyjna”). Służba we wskazanych podmiotach została potraktowana jak okres nieskładkowy, to jest 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1994-1990.

W ocenie projektodawcy ustawy z 16 grudnia 2016 r., ustawa nowelizująca z 2009 r. nie zrealizowała celów, dla których została uchwalona m.in. przez zachowanie szeregu przepisów podwyższających świadczenia, jak również sposób ukształtowania wykładni jej przepisów, wyłączający szereg jednostek z katalogu organów bezpieczeństwa państwa. W konsekwencji w większości przypadków wysokość świadczeń w porównaniu ze świadczeniami w systemie powszechnym nadal pozostawała na znacznie wyższym poziomie, skutkując w istocie utrzymaniem części przywilejów. Tymczasem ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa totalitarnego państwa jest konieczne, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, mającego na uwadze przytoczoną argumentację, regulacje zawarte we wskazanych przepisach generalnie nie stanowią naruszenia powszechnej zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa wobec osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w jednostkach wchodzących w skład organów bezpieczeństwa państwa, które stosowały bezprawne i niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli. Osoby te zarówno w czasie swojej aktywności zawodowej, jak i po jej zakończeniu korzystały z licznych przywilejów, w tym mających wymiar finansowy, przy jednoczesnym całkowitym braku, zasługującego na akceptację, uzasadnienia dla ich zachowania.

Zauważyć należy, że realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej mogą oczekiwać również obywatele nie godzący się na utrzymywanie tego rodzaju uprzywilejowania, w szczególności pielęgnujący pamięć o ofiarach zbrodni komunistycznych, które niejednokrotnie zostały pozbawione możliwości nabycia świadczeń, lub były represjonowane przez aparat bezpieczeństwa i korzystają z zaniżonych świadczeń emerytalno-rentowych. Zestawiając służbę funkcjonariuszy organów, składających się na system represji skierowanych przeciwko współobywatelom, z ofiarami reżimu i ich zaangażowaniem na rzecz suwerenności państwa polskiego oraz odzyskania przez społeczeństwo podstawowych, przynależnych mu praw i wolności, nie sposób nie dostrzec rażącej dysproporcji. Nie istnieje zatem uzasadnienie dla przedkładania interesów i oczekiwań byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w organach wymienionych w ustawie zaopatrzeniowej nad powyższą, słuszną potrzebę obywateli, zwłaszcza tych, którzy doznali krzywdy na skutek działań organów służby bezpieczeństwa państwa.

Analiza akt osobowych odwołującego się daje uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że w spornym okresie (lat 1975-1977) pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa. Wynika to bezpośrednio z akt osobowych odwołującego się, dostępnych na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji i niekwestionowanych przez odwołującego się co do ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Sąd Okręgowy zresztą przyznał, że nie budzi wątpliwości, że jednostka, w której pełnił służbę odwołujący się, w okresie wynikającym z informacji skierowanej przez (...) do Dyrektora ZER MSWiA, spełnia kryterium organu totalitarnego państwa wymienionego w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd Apelacyjny miał na uwadze, że postępowanie apelacyjne zachowuje charakter postępowania rozpoznawczego, merytorycznego, a sąd drugiej instancji ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w granicach zaskarżenia i dokonuje własnych ustaleń faktycznych, przy czym może poprzestać na zebranym w pierwszej instancji materiale dowodowym i zmienić ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku sądu pierwszej instancji nawet bez przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniającego odmienne ustalenia. W niniejszej sprawie materiał dowodowy, jakim dysponował Sąd pierwszej instancji był wystarczający do sformułowania odmiennych wniosków od przyjętych przez Sąd Okręgowy u podstaw zaskarżonego wyroku.

Sąd Najwyższy w uchwale z 16 września 2020 r. (w sprawie o sygn. III UZP 1/20, którą Sąd Okręgowy w merytorycznych rozważaniach w istocie pominął, poza wzmianką, że taka uchwała zapadła) stwierdził, że ustawowe kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności danej sprawy, dlatego też „należy tej oceny dokonywać przy uwzględnieniu charakteru jednostki, w której służba była pełniona, celów jakie miała do realizacji w strukturach państwa totalitarnego oraz faktów, wynikających z dokumentacji zebranej w aktach osobowych funkcjonariusza, odnoszących się do konkretnej osoby”. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu Apelacyjnego, nie ulega wątpliwości, że służba S. S. w ww. jednostce była służbą pełnioną na rzecz totalitarnego państwa, co ostatecznie nie daje jednak podstaw do obniżenia świadczenia emerytalnego odwołującego się.

Odnosząc się do podniesionych w apelacji zarzutów w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty naruszenia prawa procesowego, których zasadność ma wpływ na trafność zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Organ rentowy zarzucił w apelacji naruszenie szeregu przepisów postępowania, i chociaż sama apelacja ostatecznie okazała się bezzasadna, to powyższe zarzuty w niewielkim zakresie nie były pozbawione słuszności. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się jednak przede wszystkim do oceny poprawności zastosowania wykładni regulacji materialnoprawnych.

Zdaniem apelującego przejawem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 k.p.c. w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej było przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a w związku z tym bezpodstawne uznanie przez sąd pierwszej instancji, wbrew ustaleniom dokonanym w toku postępowania dowodowego, że służba S. S. nie stanowi „służby na rzecz totalitarnego państwa” w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Zarzut ten został przez skarżącego wadliwie ujęty, gdyż Sąd Okręgowy nie kwestionował tego, że służba S. S. formalnie stanowi „służbę na rzecz totalitarnego państwa” w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, jednak brak jest konkretnych, odnoszących się do osoby odwołującego się dowodów, że służyła celom państwa totalitarnego.

Niezasadnym był również zarzut naruszenia art. 252 k.p.c. przez bezpodstawne zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji informacji (...), pomimo braku udowodnienia przez odwołującego się okoliczności przeciwnych. Informacja o przebiegu służby odwołującego się, przedstawiona przez(...) nie jest dla sądu powszechnego prowadzącego sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych wiążąca. Słusznie zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji. Kontrola zaskarżonych decyzji organów rentowych polega przede wszystkim na możliwości przeprowadzenia niczym nieograniczonego postępowania dowodowego przez sąd powszechny w zakresie faktów stanowiących podstawę ich wydania. Za słusznością tego stanowiska przemawia utrwalone od lat orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Przypomnieć należy, że już w postanowieniu Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2011r. (sygn. II UZP 10/11, OSNP 2012 Nr 23-24, poz. 298) wyrażono stanowisko, że sąd powszechny, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ponownego ustalenia (obniżenia) wysokości emerytury policyjnej byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej zarówno co do faktów, jak i co do ich kwalifikacji prawnej. Związanie to obejmuje jedynie organ emerytalny, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne (...) nie mogą natomiast wiązać sądu - do którego wyłącznej kompetencji należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych i ich wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna ustalonych faktów.

Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie ma wprawdzie znaczenie drugorzędne, gdyż zważywszy na przebieg postępowania sądowego należy przyjąć, że nie było między stronami sporu co do rzeczywistego przebiegu służby odwołującego się, zajmowanych stanowisk i pełnionych funkcji w jednostkach organów totalitarnego państwa, w których był zatrudniony, to jednak wymagała ustosunkowania się ze względu na sformułowany w apelacji zarzut. Odnosząc się do niego należy przywołać także ugruntowany i trafny pogląd, przypomniany przez Sąd Najwyższy m.in. w uchwale z 16 września 2020r. (sygn. III UZP 1/20, OSNP 2021/3/28), że w orzecznictwie wykrystalizował się zasługujący na aprobatę pogląd, że informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej. Oznacza to, że sąd ma obowiązek oceny całego materiału dowodowego łącznie z treścią informacji (...), która może być podważana. Władczym rozstrzygnięciem wobec skarżącego jest decyzja organu emerytalnego w przedmiocie ustalenia wysokości świadczenia, która podlega kontroli sądowej przed sądem powszechnym, który rozpoznając sprawę, jest uprawniony do weryfikacji informacji (...) w postępowaniu dowodowym przy zastosowaniu przepisów postępowania cywilnego.

Każdy istotny fakt w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych może być dowodzony wszelkimi środkami dowodowymi, które sąd uzna za pożądane, a ich dopuszczenie za celowe. Ukształtowane wieloletnią praktyką orzecznictwo Sądu Najwyższego jednoznacznie akceptuje takie rozwiązanie, że okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość mogą być udowadniane wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania cywilnego (zob. wyroki: z 14 czerwca 2006r., sygn. I UK 115/06, OSNP 2007 nr 17-18, poz. 257; z 9 kwietnia 2009r., sygn. I UK 316/08, LEX nr 707858; z 16 czerwca 2011r., sygn. III UK 213/10, LEX nr 950436; z 11 sierpnia 2016r., sygn. II UK 323/15, LEX nr 2157273; z 11 października 2016r., sygn. I UK 356/15, LEX nr 2174067).

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 232 k.p.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z art. 13b i art. 15c ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (bezpodstawne uznanie, że pozwany organ zobowiązany był do wykazywania, że odwołujący się podejmował jakąkolwiek działalność polegającą na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, trwale związaną z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego, pomimo braku takiej przesłanki w treści ww. przepisów ustawy zaopatrzeniowej) to faktem jest, że charakter służby odwołującego się, czas jej pełnienia, organizacyjne przyporządkowanie jednostki, w której pełnił służbę, dowodzą, że istnieje wewnętrzna sprzeczność pomiędzy tezą, że co prawda odwołujący się wykonywał czynności w ramach służby w jednostce organu bezpieczeństwa komunistycznego państwa, to jednak „nie zajmował się zwalczaniem opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniem praw wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniem prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli”. Należy mieć na uwadze, że co do zasady (...), której w ww. latach aktywnym i zaangażowanym funkcjonariuszem był odwołujący się, zajmowała się łamaniem wolnościowych praw człowieka, praw wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniem prawa do życia, własności i bezpieczeństwa obywateli, podejmowaniem stanowczych i niekiedy radykalnych działań mających na celu zwalczanie starań opozycji skierowanych na odzyskanie przez Polskę niepodległości i suwerenności. Taki był cel i sens funkcjonowania (...), zaś każdy, kto podejmował w niej służbę, zdawał sobie sprawę jakim celom godzi się służyć. Trzeba mieć jednak na uwadze, że zarzut ten dotyczył argumentacji, która została podniesiona przez Sąd Okręgowy na marginesie. Sąd Okręgowy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął bowiem niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy zaopatrzeniowej, na podstawie których wydano sporną decyzję.

Rozważania w zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia należy podzielić na dwie części: jedną odnosząca się do okresu służby S. S. w okresie zakwestionowanym przez (...) i drugą dotyczącą jego służby poza tym okresem.

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w części dotyczącej służby na rzecz totalitarnego państwa, należy się z nimi w części zgodzić. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że na mocy ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r. poz. 2270) ustawodawca wprowadził do porządku prawnego kolejną (po ustawie z 23 stycznia 2009 r.) regulację dającą podstawę do obniżenia emerytur osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa rozumianą jako służba na rzecz totalitarnego państwa.

Ustawa nowelizująca, definiując w dodanym do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy art. 13b nowe pojęcie „służby na rzecz państwa totalitarnego”, obniżyła świadczenia emerytalne, przyjmując w nowym art. 15c, że w przypadku osoby, która pełniła „służbę na rzecz totalitarnego państwa”, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 0% podstawy wymiaru - za każdy rok „służby na rzecz totalitarnego państwa” oraz 2,6 % podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, la oraz 2-4 ustawy zaopatrzeniowej.

Ustawodawca przewidział przy tym pewne wyjątki, pozwalające na wyłączenie stosowania ustawy w znowelizowanym brzmieniu, wobec osoby, która udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (art. 15c ust. 5). Inną możliwość wyłączenia zastosowania omawianych regulacji, obniżających świadczenia przewidziano w art. 8a ustawy, wskazując, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, potwierdzonych wydaną przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych stosowną decyzją, może to nastąpić z uwagi na krótkotrwałość służby funkcjonariusza przed 31 lipca 1990 r. albo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W niniejszej sprawie odwołujący nie powoływał się na żadną z tych przesłanek.

Zmiany w przepisach ustawy zaopatrzeniowej, po raz pierwszy wprowadziła ustawa nowelizująca ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z 2009 r., obniżając część przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa. Cel, któremu miała służyć ta regulacja wyraźnie wynikał z preambuły tej ustawy, w której ustawodawca kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wykluczającą tolerowanie i nagradzanie bezprawia wskazał, że system władzy komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe prawa człowieka, zwalczające organizacje i osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów prawa. Dostrzeżono wówczas, że funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa pełnili swoje funkcje, korzystając z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za utrwalanie nieludzkiego systemu władzy.

Do tego celu nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), wskazując, że w założeniu ustawy nowelizującej z 2009 r. wprowadzony mechanizm weryfikacyjny przewidywał ponowne obliczenie wysokości emerytury osoby, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1994-1990 (Dz. U. z 2020 r. poz. 306, dalej jako „ustawa lustracyjna”). W myśl art. 15b ust. 1 pkt 1 tej noweli służba w określonych podmiotach została potraktowana jak okres nieskładkowy, to jest 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1994-1990. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdzono, że tak obniżone świadczenie nie narusza zasady równości lub proporcjonalności świadczeń, bowiem uzyskane przywileje nie podlegają ochronie z racji działań ukierunkowanych na zwalczanie przyrodzonych praw człowieka i tym samym funkcjonariusze pełniący przed 1990 r. służbę w organach bezpieczeństwa państwa nie mają moralnego tytułu do domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zniewalania dążeń niepodległościowych (m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 3 marca 2011 r., sygn. II UZP 2/11, OSN 2011 nr 15-16, poz. 210).

W ocenie projektodawcy ustawy z 16 grudnia 2016 r., ustawa nowelizująca z 2009 r. nie zrealizowała celów, dla których została uchwalona m.in. przez zachowanie szeregu przepisów podwyższających świadczenia, jak również sposób ukształtowania wykładni jej przepisów, wyłączający szereg jednostek z katalogu organów bezpieczeństwa państwa. Tymczasem ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa totalitarnego państwa jest konieczne, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej.

W odczuciu społecznym należy zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa, szczególnie w zakresie podziału dóbr materialnych w demokratycznym społeczeństwie (zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom służby bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością). Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016r. regulacje z założenia nie mają pełnić funkcji represyjnej i jej nie pełnią, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie totalitarnego państwa i nie zastępują takiej odpowiedzialności, a ich celem było jedynie odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów, z których byli funkcjonariusze korzystali przez wiele lat. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa świadczeń emerytalnych, czy rentowych w kwotach znacząco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu emerytalnego.

W orzecznictwie powstałym na tle sporów wynikłych z ustawy „dezubekizacyjnej” z 2009r. opowiedziano się w sposób zdecydowany przeciwko utrzymaniu przywilejów nabytych z tytułu uczestniczenia w systemie zniewolenia i stosowania represji politycznych przez służby bezpieczeństwa państwa komunistyczno-totalitarnego. Dominującym był pogląd nadal aktualny, że tak uzyskane przywileje nie podlegają ochronie w demokratycznym porządku prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego, ponieważ osoby zwalczające przyrodzone prawa człowieka oraz podstawowe wolności obywatelskie nie mają tytułu moralnego do domagania się utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zwalczania dążeń niepodległościowych, wolnościowych i demokratycznych narodu polskiego.

Ustawa nowelizująca z 2016 r. została uchwalona celem ograniczenia uprawnień emerytalnych oraz rentowych osób o szczególnym statusie społecznym – pracowników aparatu bezpieczeństwa PRL, zaś u podstaw omawianego ograniczenia leżało powszechne poczucie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej przez dalsze utrzymywanie zasad ustalania wysokości świadczeń emerytalnych na uprzywilejowanych zasadach. Osoby pełniące służbę w wymienionych w ustawie instytucjach (w tym również odwołujący się) otrzymywały uposażenia na znacznie korzystniejszych zasadach, niż ogół społeczeństwa. Jednocześnie podstawę nabycia tych „uprzywilejowanych” świadczeń stanowiła praca na rzecz ogólnie pojmowanego aparatu bezpieczeństwa państwa i z punktu widzenia wartości wynikających z ww. konstytucyjnie gwarantowanych zasad, powinna być kwalifikowana jako naganna moralnie. Służba odwołującego się w okresie od 1 września 1975 r. do 1 listopada 1977 r. przyczyniała się do naruszeń praw i wolności gwarantowanych przez Konstytucję RP i powinna być traktowana jako okoliczność uzasadniająca obniżenie przyznanych świadczeń emerytalnych za ten okres, na podstawie przepisów omawianej ustawy i pozbawienie przyznanych wcześniej przywilejów.

Ustawodawca w nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej z 16 grudnia 2016 r. precyzując pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa przez stworzenie odrębnego, od katalogu zawartego w ustawie lustracyjnej wykazu jednostek, w których tak określona służba była wykonywana, nie bez przyczyny uznał, że w organach bezpieczeństwa państwa PRL pełnili służbę funkcjonariusze, których znaczenie dla efektywnego funkcjonowania aparatu represji w totalitarnym państwie było zróżnicowane z punktu oceny „ciężaru gatunkowego” realizowanych przez nich zadań. Były wśród nich funkcje i stanowiska o charakterze kluczowym, zasadniczym, wiodącym, ale były też funkcje pomocnicze, wspierające, których znaczenie dla całokształtu sprawnego działania organów bezpieczeństwa, było nie mniej istotne. Brak przy tym wyłączenia spod regulacji ustawy nowelizującej określonych funkcjonariuszy, których zadania były pomocnicze, czy uboczne, nie był przypadkowy, gdyż wynikał z uzasadnionego przekonania, że komunistyczny ustrój totalitarny opierał się na sprawnym działaniu organów bezpieczeństwa państwa tworzących celowo skonstruowany i niezwykle rozbudowany organizm, w którego strukturze każdy element przyczyniał się do skutku polegającego na zwalczaniu niepodległościowej opozycji demokratycznej, łamaniu praw człowieka i obywatela, zwalczaniu związków zawodowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności, pokoju i bezpieczeństwa obywateli.

Działania organów bezpieczeństwa państwa miały charakter systemowy, wobec czego dopiero suma poszczególnych działań funkcjonariuszy tworzyła system uznany obecnie powszechnie za bezprawny, skierowany przeciwko prawom człowieka i obywatela, służący zwalczaniu dążeń niepodległościowych, niejednokrotnie prowadzący, na skutek całego łańcucha działań różnych osób, do czynów przestępnych, a nawet zbrodniczych. Zważywszy zatem na całokształt funkcjonowania aparatu bezpieczeństwa państwa i jego charakter oraz cele, brak jest uzasadnionych podstaw do ustalania indywidualnej odpowiedzialności konkretnych funkcjonariuszy (przez pryzmat współcześnie rozumianej odpowiedzialności karnej), co jest niewątpliwie także sprzeczne z intencją ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze dodatkowo podkreślić należy, że z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jednoznacznie wynika, że sama przynależność służbowa do struktur organów bezpieczeństwa państwa, nie kwestionowana na gruncie niniejszej sprawy, i wykonywanie zadań, chociażby o charakterze pomocniczym, wspierającym, w ramach służby w tych organach, została przez ustawodawcę zakwalifikowana jako służba na rzecz państwa totalitarnego.

Pomimo jednak powyższych rozważań odnoszących się do okresu służby odwołującego się od 1 września 1975 r. do 1 listopada 1977 r., która bez wątpienia była służbą na rzecz totalitarnego państwa, Sąd Apelacyjny uznał apelację organu rentowego za bezzasadną, mając na uwadze pozostały, ponad 28-letni okres służby odwołującego się, do którego zastosować należy odmienną ocenę i konsekwencje prawne, skutkujące ostatecznie uznaniem zaskarżonego wyroku za trafny, przy powołaniu zupełnie odmiennej argumentacji. Sąd Okręgowy nie dostrzegł bowiem różnicy pomiędzy tymi okresami służby, których kwalifikacja co do zasady musi być całkowicie odmienna.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. W świetle tej podstawowej regulacji dotyczącej zasad nabywania emerytury policyjnej należy wskazać, że S. S. (pomijając okres służby zakwalifikowanej, jako służba na rzecz totalitarnego państwa od 1 września 1975 r. do 1 listopada 1977 r.) - art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej) posiada ponad 28-letnią wysługę mundurową (łącznie 28 lat, 5 miesięcy i 9 dni). Oznacza, to że podstawowego przywileju emerytalnego polegającego na możliwości przejścia na emeryturę po 15 latach służby ze świadczeniem wynoszącym co najmniej 40% podstawy jego wymiaru odwołujący się nie nabył z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa, lecz z tytułu służby w innych jednostkach, nie objętych dyspozycją art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Emerytura obliczona z uwzględnieniem tej wysługi stanowi 75% podstawy wymiaru.

Jednocześnie przepis art. 15c ust. 1-3 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa wysokość emerytury obliczana jest na zasadach wskazanych w tym przepisie, czyli przyjmuje się 0% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, 2,6% za każdy rok służby lub okresów równorzędnych (art. 15 ust. 1 ), zaś wysokość emerytury nie może być wyższa od przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS (art. 15c ust. 3). Przepis art. 15 ust 1-3a ustawy stosuje się odpowiednio. Zważywszy na fakt posiadania przez odwołującego się, z pominięciem okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, znacznie ponad 15 letniego okresu wysługi, należy zwrócić uwagę na niespójność systemową przepisów ustawy z 8 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, po nowelizacji ustawą z 2016 r., jak również sprzeczność niektórych jej unormowań z deklarowanym celem, którym jest pozbawienie przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy policji, którzy nabyli je z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Interpretacyjne dyrektywy systemowe opierają się na założeniu określonego stopnia spójności i niesprzeczności systemu prawa, w którym nie powinny występować normy wzajemnie niezgodne. Nakazują one w taki sposób ustalić znaczenie normy, aby nie była ona sprzeczna z innymi normami należącymi do tego samego systemu prawa. Jeżeli wynikiem wykładni językowej są dwa lub więcej możliwych znaczeń normy, należy wybrać takie, które nie jest sprzeczne z jakąkolwiek inną normą systemu prawa. Tymczasem z jednej strony przepis art. 12 ustawy zaopatrzeniowej gwarantuje funkcjonariuszowi pełniącemu służbę już tylko po 1990 r. oraz posiadającemu wysługę mundurową przed podjęciem służby w strukturach (...), emeryturę po 15 latach służby w wysokości określonej w art. 15 ust. 1, z drugiej zaś przepis art. 15c ust. 3 stanowi, że emerytura osoby pełniącej służbę z rzecz totalitarnego państwa nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że należy zastosować powyższy mechanizm obniżający świadczenie do każdego funkcjonariusza, także takiego, który nie nabył podstawowego przywileju emerytalnego wskazanego w ww. art. 12 z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Oznaczałoby to, że nawet krótki, nie wpływający na spełnienie przesłanek do nabycia prawa do emerytury okres służby na rzecz totalitarnego państwa uzasadnia zastosowanie w/w mechanizmu. Wykładnia językowa tego przepisu stoi jednak w sprzeczności zarówno z celem ustawy, którym jest obniżenie świadczeń tym, którzy nabyli przywilej emerytalny z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa jak i z kategorycznym brzmieniem gwarancyjnych przepisów art. 12, 15 ust. 1 jak również art. 15c ust. 1, który odsyła do stosowania art. 15 ust. 1 ustawy. Mechanizm określony w art. 15c ust. 3 w istocie niweczy uprawnienie funkcjonariusza do przyjęcia przy ustalaniu podstawy wymiaru świadczenia okresów, co do których ta sama ustawa nakazuje przyjąć wskaźnik 1,3% lub 2,6%.

Podkreślić należy, że określone w art. 12 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy przywileje emerytalne funkcjonariusza służb mundurowych są ściśle związane z pełnieniem służby mającej określone znaczenie dla funkcjonowania państwa. Funkcjonariusz, który podejmuje się pełnienia takiej służby ma prawo liczyć, że po spełnieniu wymaganych przez ustawę przesłanek i po zwolnieniu ze służby będzie miał prawo do godziwego świadczenia, odpowiadającego warunkom pełnienia służby. Przyznanie określonego przywileju pozostaje bowiem zawsze w korelacji z nałożonym uprzednio określonym szczególnym obowiązkiem. Uprawnienie emerytalne jest zarazem istotnym uprawnieniem majątkowym i, jak wskazuje sam tytuł ustawy, jest zaopatrzeniem funkcjonariusza po zwolnieniu ze służby, obliczonym według korzystnych zasad wynikających z ustawy, a związanym z doniosłością zadań pełnionych przez niego w czasie służby. Nie znajduje zatem uzasadnienia zastosowanie wynikającej z art. 15 c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej redukcji emerytury odwołującego się, nabytej z tytułu służby nie zakwalifikowanej jako służba na rzecz totalitarnego państwa.

Pominięcie w stanie faktycznym niniejszej sprawy w procesie stosowania prawa przepisu art. 15 c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej w odniesieniu do okresu takiej służby staje się konieczne również z uwagi na regulacje zawarte w art. 64 i 32, a także art. 2 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy mieć na uwadze dyrektywę interpretacyjną nakazującą dokonywanie wykładni przepisów prawa w taki sposób, aby - o ile stosowane metody wykładni na to pozwalają – uzyskać wynik wyrażający się w pełnej zgodności dekodowanego przepisu z unormowaniami Konstytucji RP.

W tym miejscu Sąd Apelacyjny wskazuje na dopuszczalność, co do zasady, stosowania przez sąd powszechny rozproszonej kontroli konstytucyjnej i możliwość pominięcia w procesie subsumcji określonego przepisu ustawy z uwagi na jego niekonstytucyjność, bez uprzedniego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Problem tego rodzaju bezpośredniej kontroli w procesie stosowania prawa był wielokrotnie rozważany w orzecznictwie (m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z 9 października 2020 r., sygn. III CZP 95/19, LEX nr 3066660). Sąd Apelacyjny podziela pogląd, że powyższa kompetencja, wynika z art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak skorzystanie z niej, może mieć miejsce wyjątkowo i wyłącznie wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności danego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., sygn. I UK 325/16 LEX nr 2389585). Wskazać należy, że art. 193 Konstytucji nie nakłada na sąd obowiązku zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co do zgodności aktu normatywnego z Ustawą Zasadniczą, jeżeli od odpowiedzi na takie pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Stosowanie Konstytucji nie jest więc zastrzeżone wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego, ale należy również do sądów, zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest w sposób oczywisty niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to, co błędnie zarzuca apelacja, kompetencji właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż w takiej sytuacji sąd powszechny nie zastępuje Trybunału, skoro formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym i może być stosowany przez inne sądy orzekające w analogicznych sprawach. Podkreślenia jednak wymaga, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wyjątkowym wypadku, gdy zachodzi sytuacja jego oczywistej niekonstytucyjności. W niniejszej sprawie przesłanką przemawiającą za samodzielnym, bez dalszego oczekiwania na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, rozpoznaniem sprawy przez Sąd jest dodatkowo, wynikająca z art. 45 ust. 1 Konstytucji, powinność sądu sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy jednoczesnym braku udzielenia przez Trybunał do dnia orzekania w niniejszej sprawie odpowiedzi na pytanie prawne, zadane w trybie art. 193 Konstytucji (postanowienie Sądu Najwyższego z 8 października 2015 r., sygn. III KRS 34/12 OSNAPiUS 2017, Nr 9, poz. 119).

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, że obniżenie emerytury odwołującego się z zastosowaniem przepisu art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej w odniesieniu do okresu służby nie objętej dyspozycją przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pozostawałoby także w oczywistej kolizji z art. 64 Konstytucji RP, stanowiąc naruszenie słusznie nabytego prawa do zabezpieczenia społecznego z tytułu służby nie będącej służbą na rzecz totalitarnego państwa. W istocie byłoby to arbitralne i całkowicie nieuzasadnione odjęcie przysługującego wnioskodawcy dotychczas z mocy ustawy uprawnienia majątkowego. Należy przy tym podkreślić, mając na uwadze uzasadnienie cytowanego wyżej projektu, że rozwiązania zawarte w noweli z 16 grudnia 2016r. nie mogą mieć charakteru represyjnego.

W świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej nie ma żadnych racji do pozbawiania funkcjonariusza pełniącego służbę w warunkach określonych przepisami art. 12-13 ustawy zaopatrzeniowej, świadczenia emerytalnego w wysokości przysługującej z tytułu tej służby. Zastosowanie w opisanych okolicznościach mechanizmu wskazanego w art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej w odniesieniu do okresu służby nie będącej służbą na rzecz totalitarnego państwa, stanowiłoby w istocie rodzaj nieproporcjonalnej, całkowicie nieuzasadnionej sankcji wobec takiego funkcjonariusza.

Niezależnie od powyższego, zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 15c ust. 3 ustawy pozostawałoby również w sprzeczności z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie sposób bowiem wskazać istotnej różnicy w aspekcie spełnienia przesłanek do nabycia emerytury w wysokości określonej w art. 15 ust. 1 między funkcjonariuszami, z których każdy posiada co najmniej 15 - letni okres służby pełnionej w tożsamych warunkach. Brak jest tym samym uzasadnienia dla zróżnicowania ich sytuacji majątkowej. Pełnienie służby publicznej, na rzecz bezpieczeństwa obywateli stanowi dla wszystkich funkcjonariuszy realizację ich obowiązku i zadań, za co mają słuszne prawo spodziewać się ustalonego według tych samych zasad zaopatrzenia emerytalnego. O istnieniu takiej różnicy z pewnością nie może stanowić sam fakt pełnienia przez odwołującego się przed 1 sierpnia 1990 r. przez okres 2 lat, 2 miesięcy i 1 dnia służby w jednostce należącej do struktur (...), przy ponad 28-letniej służbie poza tymi strukturami, w tym nienagannej służbie w wolnej Polsce od 1990 r. przez ponad 16 lat. Obniżenie świadczenia słusznie nabytego z tego tytułu, z uwagi na ww. okoliczność stosunkowo krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, miałoby ewidentnie charakter represyjny, co nie było celem ustawodawcy i co jest nie do zaakceptowania, zważywszy na omówione wyżej zasady rangi konstytucyjnej.

W świetle przedstawionych już uwag uznać należy, że omawiana regulacja art. 15 c ust. 3 w takich jak omawiany przypadkach, w sposób oczywisty koliduje z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa realizującego zasady sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z powyższych wartości zasadą zaufania obywateli do państwa i obowiązującego prawa. Niezależnie zatem od opisanego wyżej wyniku zastosowania reguł interpretacyjnych, wobec faktu, że obniżenie świadczenia nabytego z tytułu służby bezspornie nie podlegającej zakwalifikowaniu, jako służba na rzecz totalitarnego państwa, jest nie do pogodzenia ze wskazanymi wartościami wyrażonymi w Konstytucji RP, uznać należy, że przepis art. 15 c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą takiego obniżenia, nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. W konsekwencji emerytura odwołującego się powinna zostać obliczona z uwzględnieniem podstawy jej wymiaru w wysokości 75% odpowiedniej do wysługi emerytalnej S. S., nieobjętej dyspozycją art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Uznać zatem należy, że zaskarżony wyrok zmieniając zakwestionowaną decyzję organu rentowego o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i ustalając emeryturę odwołującego się w wysokości przysługującej przed 1 października 2017 r., określił ją co do zasady w prawidłowej wysokości, która przed 1 października 2017 r. wynosiła 75% podstawy wymiaru emerytury. Wobec powyższego apelacja, jako bezzasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 385 k.p.c., o czym Sąd Apelacyjny orzekł w punkcie I. wyroku.

W punkcie II. wyroku Sąd Apelacyjny orzekł o kosztach zastępstwa prawnego w postępowaniu odwoławczym, przy zastosowaniu art. 98 § 1 k.p.c. (strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony) w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd Apelacyjny miał na względzie, że odwołujący się, biorąc pod uwagę przyznaną ostatecznie wysokość świadczenia emerytalnego, co do zasady wygrał sprawę, zaś postępowanie sądowe było jedyną drogą do uzyskania ww. świadczenia w należnej wysokości.

Sąd Apelacyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 374 k.p.c. Sąd drugiej instancji może rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest niedopuszczalne, jeżeli strona w apelacji lub odpowiedzi na apelację złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy, chyba że cofnięto pozew lub apelację albo zachodzi nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła wniosku o przeprowadzenie rozprawy, a jednocześnie, w ocenie Sądu Apelacyjnego, nie ujawniły się żadne okoliczności, które przemawiałyby za koniecznością rozpoznania sprawy na rozprawie.

Anita Górecka Ewa Stryczyńska Marcin Graczyk